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吳俊德／東吳大學政治學系
（資料照，記者陳冠備攝）
菜市場政治學》
「依」法而治還是「以」法而治？
–民主與法治的關係
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民主離不開法治這句話更是所有人都琅琅上口，
然而，法治的意義究竟是什麼？
卻未必是所有人都瞭解（甚至有許多的誤解）；
民主和法治的關係又是什麼？
也往往被許多民眾所忽略。
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從318太陽花學運以來，
民眾上街抗議的事件層出不窮，
政府在處理社會抗爭時，
一再強調台灣是民主法治的國家，
不能容忍法律被挑戰、社會秩序被破壞；
也有許多民眾視社會運動參與者
為破壞法治的暴民，
擔心如此下去只會讓台灣民主倒退。
誠然，法治可以說是一個民主國家最重要的條件，
民主離不開法治這句話更是所有人都琅琅上口，
然而，法治的意義究竟是什麼？
卻未必是所有人都瞭解（甚至有許多的誤解）；
民主和法治的關係又是什麼？
也往往被許多民眾所忽略，
因此，本文希望能對這些問題進行說明與釐清。
首先要從民主政治如何運作說起，
在理想的情況下，民主是由人民共同參與、決定公共事務，
這是所謂的直接民主，來避免由一人或是少數人為所欲為，
憑著一己的喜好或是意志統治人民。
不過，在現代國家，
由於領土廣大、人口眾多、議題複雜、人民無暇參與等
諸多因素，
直接民主有實行上的困難，只好退而求其次，
以間接民主的方式，去勉強達成民主政治的理想。
間接民主即是人民經由選舉決定領導人，
並且將決策以及統治的權力賦予給這位領導人；
同時，
人民也選出民意代表（代議士）來制訂法律、監督政府，
因此，間接民主也被稱為代議民主。
在間接民主中，權力都交給領導人，
人民擁有的權力僅僅是在幾年一次的選舉中，
投票選擇一位領導人。
在領導人被選出來以後，
人民只能服從他的統治，
對公共事務的決定再也沒有參與的機會。
當民主的內涵只剩下選舉程序，
人民最擔心的事情，
莫過於執政者專斷獨行、侵害人民權利，
卻沒有辦法與之對抗。
因此，
間接民主都會設立某些機制，
來防止執政者濫權，
這些機制包括權力分立、責任政治、罷免、以及公民投票等，
而其中最重要的一項機制，
就是法治原則。
法治（rule of law）按照字面解釋即是法律的治理，
而有別於人的治理（rule of man），
一般的說法叫做依法治理或是依法行政。
法治的意義，
簡單地說就是任何人或是任何機關都不得凌駕於法律之上，
必須服從法律、政府只是法律的執行者，
法律如何規定，政府就如何行事、另外，
法律如何對待人民，就如何對待政府。
根據聯合國2004年的定義1，法治必須包括以下原則：
法律至上（即任何人、機關都不得凌駕法律）、法律之前人人平等、
對法律負責、公平適用法律、權力分立、決策參與、
法律明確、避免專斷獨行、程序與法律透明。
從聯合國的定義來看，法治的意涵不只是守法，
也不僅限於法律層面而已，
還包括參與公共政策的制訂以及政府各種權力之間的制衡。
在簡單解釋法治的意義之後，
接下來要說明民主與法治的關係。
我們知道，法律的目的在於維護社會的公平正義，
防止強者欺凌弱者，
因此，法律的內容必須要合乎公平正義的原則，
在前述聯合國對於法治的定義中，
聯合國也指出法律必須符合國際人權的規範與標準。
在間接民主中，
執政者掌握了權力與武力，是不折不扣的強者，
而人民交出權力以後成為完全的弱者，
在強弱之分如此明顯的情況下，
弱者能保護自己不受欺凌唯一的方法，
就是強者必須依照規範行事。
也就是說，在間接民主中，
唯有政府依照法律施政、遵守程序正義，
人民權利才能不受侵害；
尤其當民意代表失職、權力分立機制被破壞，
導致立法機關無法監督行政機關時，
保護人民的最後一道防線就是法治。
準此，
法治在民主國家的真義為：
法律不只是約束人民的行為，更是限制政府權力；
最應該要遵循法律的不是人民，而是政府。
遺憾的是，
法治的意義經常被誤解，
一個似是而非的法治觀念是以法治理（rule by law），
雖然「依法治理」和「以法治理」只有一字之差，
其間的區別卻是民主與獨裁的差異。
別忘了，
獨裁國家也是有法律的，甚至也強調法治，
只不過，獨裁國家所說的法治並不是rule of law，
而是rule by law。
Rule by law 從字面上來看是以法律治理，
詳細一點說就是政府以法律為工具來管理國家、控制人民。
在這樣的國家裡，
執政者位於法律之上，不受法律限制，
對法律適用的標準也不一，而有選擇性執法的問題；
這樣的國家甚至會制訂符合執政者利益的法律，
以阻止人民向政府爭取權利。
總的來說，
以法治理是以法治之名來限制人民權利，
而不是以法治的內涵來保障人民權利，
rule by law這樣的法治觀念並不是民主的原則，
而是假民主之名行獨裁之實。
Rule by law的國家有幾項特色，
或者說有和幾項指標
可以來區別rule by law和rule of law：
首先，
這樣的國家經常有所謂的惡法，
也就是法律的內容違反國際人權的規範與標準；
其次，
政府經常以行政命令取代法律來施政，
以迴避立法機關的監督，造成行政權的擴張；
第三，
以維護社會穩定祥和的理由，要求人民遵守法律，
民眾若是採取行動和政府抗議惡法、爭取權利，
則被污名化為破壞社會秩序與經濟發展（例如造成股市下跌）的暴民；
另外，以教育和塑造輿論的方式來灌輸人民服從法律、遵守秩序的觀念，
其目的在於將人民馴化，不與政府抗爭。
在獨裁國家中，
對於執政者來說，最理想的狀況莫過於所有人民都是順民，
完全服從政府法令，沒有人挑戰政府，
而rule by law這樣的觀念，
就是獨裁國家執政者統治最好的工具。
以上簡單介紹民主政治的運作、法治的意義、
以及rule of law和rule by law 的差別，
至於台灣這樣一個號稱民主法治的國家，
政府所宣稱的「依法行政」以及「依法執行公權力」
究竟是rule of law 還是rule by law，
就由大家自己來判斷。
最後我要談一下
為什麼我們認為民主是最好的政治體制這個問題，
關於民主的優缺點，學界討論甚多2，
無疑的，民主有著相當多的優點，但也有不少的缺點，
舉凡決策效率低落、社會秩序未必和諧、
經濟表現未必良好（這點是有爭論的）等，
都是民主政治為人詬病之處。
既然民主有許多的缺點，
為何我們仍然認為民主是普世價值，
應該是全世界所有人所追尋的理想？
其實答案只有一個，
就是因為民主是最能保障人民基本權利的制度，
而民主之所以能夠保障基本人權不受政府侵害，
關鍵就是落在rule of law 的法治原則。
所以，
關於「民主能不能當飯吃」這個問題，
我認為這是選擇的問題。
如果我們想要的社會是
為了經濟發展可以犧牲社會正義
（如大埔事件，事實上兩者並非不能兼顧）、
為了社會秩序可以限制人民表達意見的權利，
那麼民主自然不能當飯吃；
相反的，
如果我們想要一個人民能夠自由表達意見、
基本權利能受到保障、公平正義可以維護的社會，
我們不但要吃民主這碗飯，
而且還要好好捧著rule of law 這塊飯碗。
當有人要以rule by law 來混淆法治觀念時，
我們要清楚地告訴他：
拿著法條綁住人民、限制人民權利並不是法治，
約束政府權力、法律同等地對待人民與政府，
才是真正的法治。
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1. 聯合國對於法治（rule of law）的定義
2. 相關討論的整理請見陳方隅「民主不能當飯吃」？
郭董，你錯了！一文
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