2017/7/3
https://www.twreporter.org/a/foresight-infrastructure-plan-public-finance
文方德琳 攝影余志偉
不只是8千8百億
——前瞻配合款對地方財政的風險
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8千8百億的前瞻特別預算
其實只是中央編列未來8年需要的部分經費，
但地方各縣市政府需要支出的「配合款」並未列在其中。
根據行政院核定的「前瞻基礎建設計畫」，
概算地方政府配合款至少超過3千5百億。
過去，地方財政紀律不良多為人詬病，
甚至發生苗栗發不出薪水的問題，已經債台高築的地方財政，
究竟要如何消化龐大的前瞻配合款？
就法定而言，雖然特別預算可不受《公共債務法》
關於年度舉債額度與總債務限定，
強調此次8千8百億前瞻特別預算仍將遵守總債務管制。
中央先「自我約束」，避免債留子孫的質疑。
但是，前瞻建設不僅僅是中央的8千8百億特別預算而已，
還需要各地方政府也要相對拿錢出來的「地方配合款」才能完成。
而相較於中央，地方政府的財政能力更令人憂心。
目前，前瞻計畫裡需要的地方配合款高達3千5百億以上
（尚未計入城鄉建設部分），而3千5百億也僅僅只有建設費用，
不包含地方政府須自行負擔的土地取得費用，
以及未來軌道營運可能發生的虧損債務。
此次地方配合款以桃園市最多，總計高達1千2百億，
其次是台中市810億，以及高雄780億。
而這三個直轄市的年度預算都是赤字，
也就是在沒有前瞻配合款之前，每年財政就入不敷出。
當賺的錢不夠花，其中一個方法就是舉債。
只是，過去10年，地方政府幾乎年年舉債，所剩的舉債空間也有限，
這次地方配合款幾乎都高過剩餘的舉債空間（見下表），
不禁讓人質疑，地方政府真有能力消化這麼龐大的建設？
財政預算都赤字，前瞻配合款又高過剩餘舉債額度，錢從哪裡來？
| 各地方政府 | 前瞻配合款 | 剩餘舉債空間 | 106年度預算 |
|---|---|---|---|
| 桃園市 | 1225 | 880 | -160 |
| 台中市 | 810 | 400 | -217 |
| 高雄市 | 780 | 570 | -108 |
| 新北市 | 450 | 460 | -164 |
| 台南市 | 325 | 580 | -57 |
| 新竹市 | 180 | — | -4.5 |
資料來源：
1.前瞻配合款來自前瞻基礎建設計畫核定本內容概算
2.剩餘舉債空間以各級政府公共債務統計表(2017-4月)計算
現任台北市財政局長陳志銘曾任經建會（現為國發會）組長，
主要負責評估行政院交辦的「十億元以上公共建設計畫」，
針對其財務可行性及建設效益進行審議。
審查過許多交通建設案的陳志銘強調，舉債建設並沒有不好，
只要建設完畢，後續可以透過稅收或租金效益收回來，
這個概念就是投資。但問題是，投資下去若沒有辦法產生效益，
就會成為長期的債務惡夢。
目前地方政府在有限的舉債空間下，
還能拿出配合款的方式不外就是排擠既有公務預算，
或者是估算建設完成後的「自償性財源」。
由於自償性財源舉債不計入各地方政府的債限額度內，
所以自償性財源也成為地方政府規劃前瞻建設配合款的一大重點。
面對質疑的聲浪，高雄市財政局長簡振澄說明，
配合款780億元中，450億將是捷運沿線土地開發的自償性財源，
然後再賣地、開發，不足部分才舉債。
實際上，450億的自償財源還是得先貸款，
只不過暫時不計入受債限規定的債務裡。
自償性債務通常會等到財源確定無法實現後，
就會轉成一般債務，陳志銘認為，這將成為地方財政的未爆彈。
陳志銘以過去台灣交通建設的經驗提出預警，
「過去，自償性財源都是高估。」他說，
台北捷運、高鐵都是如此，
「高鐵營運至今，也只有新竹站做起來。」
台北市財政局長陳志銘。
（攝影／吳逸驊）
陳志銘認為，建設是好事，舉債也不是不行，
但是地方政府有責任把將來還款計畫說清楚，
多少比例來自自償性財源，如何估算？
需將資訊攤開供檢驗。
尤其前瞻建設是跨首長任期的長期計畫，
一旦啟動投資又很難喊停，會留多少債給下一代子孫？
將來可能由中央負擔的風險有多高？都需事先規劃。
以下是陳志銘的專訪紀要：
Q：
為什麼你特別注意前瞻計畫的地方財政問題？
A：
我們在爭取國家建設計劃的時候，都有地方配合款。
目前大家只看到8千8百億，那只是中央要去舉債的特別預算。
事實上，整個前瞻投資金額不只8千8百億，
還有公務預算、基金預算要拿出來的錢，但這兩項比例不高，
另一個比例最高的就是地方配合款。
這些加一加，整個前瞻計畫的投資超過上兆。
我舉一個例子，軌道建設裡有一項「鐵路立體化或通勤提速」，
它的經費表載明106年到113年（編按：即特別預算編列的8年期間）
特別預算是1千1百25億，地方預算604億。
這還不包括113年以後，中央公務預算還要支應365億，
地方預算還要再自籌380億。
所以不是只有8年要用錢而已，8年過後還有，
而配合款只是工程建設經費而已，
如果再加上地方還要自籌的土地取得費用，
整個前瞻計畫要地方自籌的金額超過4千億絕非難事。
金額這麼龐大，所以我們就得來看地方政府的財政能力。
Q：
各縣市財政的問題出在那裡？
A：
從民國95年到105年，除了台北市、桃園市，
各個地方政府的總債務都一直在增加，
也就是在沒有前瞻配合款情況下，
推動現行一般的政事就已經要舉債了。
前瞻配合款是額外，除非願意去排擠現有的政事，
比如說，為了做軌道建設，去排擠社福支出，但你想有可能嗎？
所以舉債又是不可避免了，
那只會讓現在地方政府每年累積的債務再快速增加。
所以，地方政府錢要從那裡來？大家都打一個大問號。
Q：
高雄市財政局長曾經對外說明，雖然必須自籌780億，
但將近6成，約450億會來自捷運沿線的土地開發等自償性財源，
不足的才去舉債？
A:
不特別講高雄市，我我在經建會時候，看過很多這種計畫，
自償性計畫很多都是高估的，常常預估會有400億，
但真正能實現的只有200億，這是問題所在，是未來地方財政的未爆彈。
其實交通建設靠本業（運量）不會賺錢，通常要靠周邊附屬事業，
如廣告、場站開發。
但有哪一條建設，你看到他做起來了？
你看桃園機場捷運，現在那個場站開發了？
高鐵營運到現在，聽說也只有新竹站做起來。
等到自償性財源消失之後，最後還是會轉為地方政府的一般債務。
Q：
台北市捷運已經營運20多年了，自償性債務已經轉一般債務嗎？
A：
還沒有，年限還沒到，通常會有30年到40年時間讓你慢慢收。
台北市捷運現在還有334億的自償性債務，若分攤30年，每年還10億。
但以台北市每天運量200萬，一年還是賺不到10億。
Q：
很多人擔心地方的軌道建設將來會成為蚊子軌道，
政府花了不該花的錢，是不是乾脆不要做？
A：
我覺得前瞻一開始的建設階段，地方政府可能還可以因應，
畢竟中央會出特別預算幫忙，地方舉債、賣地勉強找得出錢。
可怕的是營運之後，你要養它，那時候，
中央不再支援龐大的營運成本時，誰要負責？
最簡單就是停駛關門了！
我沒有反對舉債建設，甚至這很正常。
政府也不是民間企業，也不該以賺錢為目的。
事實上，軌道建設是基礎建設，也不期待它賺錢，
只要少虧就阿彌陀佛。
但政府也不能說，我是服務人民，所以建設做了，
將來能不能回收不關我的事。
我比較是從財政觀點，不要讓建設最後成為財政黑洞。
每個計劃蹦出來一定都有貢獻，只是要事先想清楚會用多少錢補貼，
如果本來以為每年政府要編10億補貼就能打平，
結果後來發現卻要編20億才可以，那就是財政黑洞。
一旦發現有財政黑洞，會不會有其他替代方案。
是停駛還是加碼補貼？
至少政府要知道風險在那裡。
Q：
那我們現在應該做什麼，才能避免財政黑洞？
A：
地方政府配合款到底要如何規劃？
需要交代清楚。地方配合款分成兩大塊：
一個是自償部分，另一個是非自償（舉債或編預算）。
Q：
但目前前瞻建設有許多計畫並沒有通過可行性評估？
A：
如果沒做，自償性經費怎麼估算得出來？
我講一個簡單例子，你貸款買房子準備要出租，
買1千萬，自備款200萬，跟銀行貸款800萬，
將來要用租金回收，假設一個月貸款要還4萬元，
你預計這15坪套房要租4萬元，你一講出來，
我就知道不可能，是騙人的，15坪房子怎麼可能租到4萬元？
談自償性經費就是要把這些資訊公開，每條路線，票價預估多少，
運量有多少，土地開發要做多少？
通常自償會美化，這些計畫攤出來，有經驗的人進來看，
就會知道有沒有問題。
Q：
目前像新竹市已經反映，配合款有難度，希望中央可以負擔多一點。
最終，會不會中央要負擔的金額越來越高？
A：
我對中央的財政紀律還有信心，但地方就不一定。
以前大家叫「頭過身就過」，先讓計畫過了執行，
之後再來玩追加預算。
中央也很清楚，之前在經建會審議案子時，有一個默契，
假設經費700億，中央400，地方300，以後萬一經費要變成800億，
中央不管，追加是地方的責任。
Q：有人批評你，身為台北市財政局長，卻去批評其他縣市財政？
A：
我不是用台北市財政局長的身分說這些，
是因為我以前在經建會當組長，就是審議重大建設案，看了許多案子。
地方首長會說，你看，我向中央爭取到多少經費，
確實，那是他們的政績，但他們都少講了，自己也要拿出多少錢來？
我同時待過中央、地方，知道過去的狀況是：
「地方不能不要，中央不能不給」。
我同意用擴大建設去刺激經濟，
但不要因此留下不可控制的財政黑洞。
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[ 馬式錢沾花錢計畫: 前瞻特別預算 >留下不可控制的財政黑洞 ]
[ 相關 ] 前瞻: 馬式錢沾,風險不只8千8百億 [ 陳志銘,方德琳 ]
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