2017/7/3

https://www.twreporter.org/a/foresight-infrastructure-plan-public-finance

文方德琳  攝影余志偉

不只是8千8百億

——前瞻配合款對地方財政的風險

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8千8百億的前瞻特別預算

其實只是中央編列未來8年需要的部分經費，

但地方各縣市政府需要支出的「配合款」並未列在其中。

根據行政院核定的「前瞻基礎建設計畫」，

概算地方政府配合款至少超過3千5百億。

過去，地方財政紀律不良多為人詬病，

甚至發生苗栗發不出薪水的問題，已經債台高築的地方財政，

究竟要如何消化龐大的前瞻配合款？

就法定而言，雖然特別預算可不受《公共債務法》

關於年度舉債額度與總債務限定，

但行政院長林全接受《報導者》專訪時，

強調此次8千8百億前瞻特別預算仍將遵守總債務管制。

中央先「自我約束」，避免債留子孫的質疑。

但是，前瞻建設不僅僅是中央的8千8百億特別預算而已，

還需要各地方政府也要相對拿錢出來的「地方配合款」才能完成。

而相較於中央，地方政府的財政能力更令人憂心。

目前，前瞻計畫裡需要的地方配合款高達3千5百億以上

（尚未計入城鄉建設部分），而3千5百億也僅僅只有建設費用，

不包含地方政府須自行負擔的土地取得費用，

以及未來軌道營運可能發生的虧損債務。

此次地方配合款以桃園市最多，總計高達1千2百億，

其次是台中市810億，以及高雄780億。

而這三個直轄市的年度預算都是赤字，

也就是在沒有前瞻配合款之前，每年財政就入不敷出。

當賺的錢不夠花，其中一個方法就是舉債。

只是，過去10年，地方政府幾乎年年舉債，所剩的舉債空間也有限，

這次地方配合款幾乎都高過剩餘的舉債空間（見下表），

不禁讓人質疑，地方政府真有能力消化這麼龐大的建設？

現任台北市財政局長陳志銘曾任經建會（現為國發會）組長，

主要負責評估行政院交辦的「十億元以上公共建設計畫」，

針對其財務可行性及建設效益進行審議。

審查過許多交通建設案的陳志銘強調，舉債建設並沒有不好，

只要建設完畢，後續可以透過稅收或租金效益收回來，

這個概念就是投資。但問題是，投資下去若沒有辦法產生效益，

就會成為長期的債務惡夢。

目前地方政府在有限的舉債空間下，

還能拿出配合款的方式不外就是排擠既有公務預算，

或者是估算建設完成後的「自償性財源」。

由於自償性財源舉債不計入各地方政府的債限額度內，

所以自償性財源也成為地方政府規劃前瞻建設配合款的一大重點。

面對質疑的聲浪，高雄市財政局長簡振澄說明，

配合款780億元中，450億將是捷運沿線土地開發的自償性財源，

然後再賣地、開發，不足部分才舉債。

實際上，450億的自償財源還是得先貸款，

只不過暫時不計入受債限規定的債務裡。

自償性債務通常會等到財源確定無法實現後，

就會轉成一般債務，陳志銘認為，這將成為地方財政的未爆彈。

陳志銘以過去台灣交通建設的經驗提出預警，

「過去，自償性財源都是高估。」他說，

台北捷運、高鐵都是如此，

「高鐵營運至今，也只有新竹站做起來。」

台北市財政局長陳志銘。

（攝影／吳逸驊）

陳志銘認為，建設是好事，舉債也不是不行，

但是地方政府有責任把將來還款計畫說清楚，

多少比例來自自償性財源，如何估算？

需將資訊攤開供檢驗。

尤其前瞻建設是跨首長任期的長期計畫，

一旦啟動投資又很難喊停，會留多少債給下一代子孫？

將來可能由中央負擔的風險有多高？都需事先規劃。

以下是陳志銘的專訪紀要：

Q：

為什麼你特別注意前瞻計畫的地方財政問題？

A：

我們在爭取國家建設計劃的時候，都有地方配合款。

目前大家只看到8千8百億，那只是中央要去舉債的特別預算。

事實上，整個前瞻投資金額不只8千8百億，

還有公務預算、基金預算要拿出來的錢，但這兩項比例不高，

另一個比例最高的就是地方配合款。

這些加一加，整個前瞻計畫的投資超過上兆。

我舉一個例子，軌道建設裡有一項「鐵路立體化或通勤提速」，

它的經費表載明106年到113年（編按：即特別預算編列的8年期間）

特別預算是1千1百25億，地方預算604億。

這還不包括113年以後，中央公務預算還要支應365億，

地方預算還要再自籌380億。

所以不是只有8年要用錢而已，8年過後還有，

而配合款只是工程建設經費而已，

如果再加上地方還要自籌的土地取得費用，

整個前瞻計畫要地方自籌的金額超過4千億絕非難事。

金額這麼龐大，所以我們就得來看地方政府的財政能力。

Q：

各縣市財政的問題出在那裡？

A：

從民國95年到105年，除了台北市、桃園市，

各個地方政府的總債務都一直在增加，

也就是在沒有前瞻配合款情況下，

推動現行一般的政事就已經要舉債了。

前瞻配合款是額外，除非願意去排擠現有的政事，

比如說，為了做軌道建設，去排擠社福支出，但你想有可能嗎？

所以舉債又是不可避免了，

那只會讓現在地方政府每年累積的債務再快速增加。

所以，地方政府錢要從那裡來？大家都打一個大問號。

Q：

高雄市財政局長曾經對外說明，雖然必須自籌780億，

但將近6成，約450億會來自捷運沿線的土地開發等自償性財源，

不足的才去舉債？

A:

不特別講高雄市，我我在經建會時候，看過很多這種計畫，

自償性計畫很多都是高估的，常常預估會有400億，

但真正能實現的只有200億，這是問題所在，是未來地方財政的未爆彈。

其實交通建設靠本業（運量）不會賺錢，通常要靠周邊附屬事業，

如廣告、場站開發。

但有哪一條建設，你看到他做起來了？

你看桃園機場捷運，現在那個場站開發了？

高鐵營運到現在，聽說也只有新竹站做起來。

等到自償性財源消失之後，最後還是會轉為地方政府的一般債務。

Q：

台北市捷運已經營運20多年了，自償性債務已經轉一般債務嗎？

A：

還沒有，年限還沒到，通常會有30年到40年時間讓你慢慢收。

台北市捷運現在還有334億的自償性債務，若分攤30年，每年還10億。

但以台北市每天運量200萬，一年還是賺不到10億。

Q：

很多人擔心地方的軌道建設將來會成為蚊子軌道，

政府花了不該花的錢，是不是乾脆不要做？

A：

我覺得前瞻一開始的建設階段，地方政府可能還可以因應，

畢竟中央會出特別預算幫忙，地方舉債、賣地勉強找得出錢。

可怕的是營運之後，你要養它，那時候，

中央不再支援龐大的營運成本時，誰要負責？

最簡單就是停駛關門了！

我沒有反對舉債建設，甚至這很正常。

政府也不是民間企業，也不該以賺錢為目的。

事實上，軌道建設是基礎建設，也不期待它賺錢，

只要少虧就阿彌陀佛。

但政府也不能說，我是服務人民，所以建設做了，

將來能不能回收不關我的事。

我比較是從財政觀點，不要讓建設最後成為財政黑洞。

每個計劃蹦出來一定都有貢獻，只是要事先想清楚會用多少錢補貼，

如果本來以為每年政府要編10億補貼就能打平，

結果後來發現卻要編20億才可以，那就是財政黑洞。

一旦發現有財政黑洞，會不會有其他替代方案。

是停駛還是加碼補貼？

至少政府要知道風險在那裡。

Q：

那我們現在應該做什麼，才能避免財政黑洞？

A：

地方政府配合款到底要如何規劃？

需要交代清楚。地方配合款分成兩大塊：

一個是自償部分，另一個是非自償（舉債或編預算）。

Q：

但目前前瞻建設有許多計畫並沒有通過可行性評估？

A：

如果沒做，自償性經費怎麼估算得出來？

我講一個簡單例子，你貸款買房子準備要出租，

買1千萬，自備款200萬，跟銀行貸款800萬，

將來要用租金回收，假設一個月貸款要還4萬元，

你預計這15坪套房要租4萬元，你一講出來，

我就知道不可能，是騙人的，15坪房子怎麼可能租到4萬元？

談自償性經費就是要把這些資訊公開，每條路線，票價預估多少，

運量有多少，土地開發要做多少？

通常自償會美化，這些計畫攤出來，有經驗的人進來看，

就會知道有沒有問題。

Q：

目前像新竹市已經反映，配合款有難度，希望中央可以負擔多一點。

最終，會不會中央要負擔的金額越來越高？

A：

我對中央的財政紀律還有信心，但地方就不一定。

以前大家叫「頭過身就過」，先讓計畫過了執行，

之後再來玩追加預算。

中央也很清楚，之前在經建會審議案子時，有一個默契，

假設經費700億，中央400，地方300，以後萬一經費要變成800億，

中央不管，追加是地方的責任。

Q：有人批評你，身為台北市財政局長，卻去批評其他縣市財政？

A：

我不是用台北市財政局長的身分說這些，

是因為我以前在經建會當組長，就是審議重大建設案，看了許多案子。

地方首長會說，你看，我向中央爭取到多少經費，

確實，那是他們的政績，但他們都少講了，自己也要拿出多少錢來？

我同時待過中央、地方，知道過去的狀況是：

「地方不能不要，中央不能不給」。

我同意用擴大建設去刺激經濟，

但不要因此留下不可控制的財政黑洞。

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[ 馬式錢沾花錢計畫: 前瞻特別預算 >留下不可控制的財政黑洞 ]

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