《星期專訪》

五都成形

都內治理空前挑戰

http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/nov/29/today-p5.htm

記者鄒景雯／專訪

五都選舉完畢，

台灣的地方體制將自十二月二十五日起出現新的改變，

現有兩個直轄市，

未來則有五個直轄市，

台大法律學院教授、

前研考會主委葉俊榮受訪指出，

五都形成，創造出五都與其他縣市的兩極。

未來其他縣市如果沒有再升格，勢必要進行合併，

唯有使大家都變成直轄市，

即能自然達成廢除直轄市的均衡發展目標。

問：

五都選後，

新的地方制度即將開始運作，

你如何看待新制的條件與限制？

葉俊榮：

原本我們的政府組織，在中國時期，就有省縣市，

其中又夾了直轄市，直轄行政院，

早期是因為軍閥割據，基於國家統合的作用；

來到台灣後，儘管幅員變小，直轄市仍然跟著用，

不僅台北市，又有高雄市，形成兩個直轄市，

未因應情況有所改變，

造成地方政府分成了兩類，所謂的縣市，

又有直轄市與一般縣市；

一般縣市又有十六個縣市與五個省轄市。

在錢、權、人，都按照這樣的區別處理。

錢，牽涉到中央的統籌分配款，四十三％給直轄市，

其他縣市分三十九％。權，法律上給直轄市更多的權限，

組織方面，可以設較多的局，政務人員比較多，

官階也較高，因而創造出了差距。

也導致在首都台北市之外，愈來愈多縣市想升格，

主因在吃不飽，或是財政、權力、人事上不滿足，

這種不滿足主要來自與台北市的比較。

所以直轄市與縣市的差距本身是個問題。

行政效能 未來強化重點

面臨這個問題，我們有兩種解決方式，

一個不要有直轄市，

一個地方自治政府怎麼會直轄行政院、

再由首長去列席行政院呢？

直轄市在廣土眾民的地方也許有其需要，

台灣不需要，

因此回歸原來縣市是比較好的處理。

另外一種就是繼續維持直轄市的存在，

我們現在走的是第二種。

但是必須非常掌握住方向，原因在於既然要讓一些人升格，

可否讓有些縣市升格有些縣市不升格？也就是說，

不僅維持直轄市，而且繼續加深直轄市與一般縣市的差距？

以現在的五都來看，就創造出五都與其他縣市的兩極。

五都形成後，其他縣市未來如果沒有再升格，

勢必要進行合併，但困難度增加，例如台東與花蓮，

人口二十七萬與三十四萬，都比板橋五十四萬人少，

但是不能不做，否則將令弱勢的更加困難。

未來，大概是八到十五之間的縣市數，

達成二級政府。若此，將造成許多孤鳥，

例如基隆要併到哪裡？

宜蘭要往台北、還是花蓮整合？

即便如此，仍要努力去做，使大家都變成直轄市，

這就等於把直轄市廢掉了。

最好也透過修改地方制度法等相關法令改名，

不要叫直轄市。

大家都成為直轄市後，首都的地位在規劃的過程中不能迴避，

其與中央的關係比較接近，

實施地方自治比較容易受中央控管，

中央給予的挹注也較高，

可予首都另外的規劃。

問：

五都形成後又將面臨哪些挑戰？

葉：

五都選後，大概有五都與中央、五都之間，

以及五都與其他縣市這三種關係。

五都之間有兩種走向，

一個是相互競爭模式，

一個是彼此團結起來對抗中央模式，

無論如何，未來都不是單獨的，

會隨著議題而結盟。

五都之間的合作或五都之間的惡性競爭，

相當程度都會比原來更大，

因為五都的人口已佔台灣的一半以上，

運用的資源也一定是非常高的，

影響力將會很大。

財劃法若不修 競爭嚴重

其次是與中央的關係，財務問題將非常嚴重，

財政收支劃分法本來要修正，但從九九年到現在，

一直沒有改好，從財政收支劃分的幾種角度，

無論是從稅收、支出的角度，

現在的制度會讓分配的面向上反映直轄市的需求，

四十三％的比率如果沒改，由五個市來分配，

稍早台北縣加進來分，已經引起爭議，

也導致唯一能做的是中央來補足，

這將會造成中央極大的調控空間。

台灣地方自治很大的麻煩是財政一直受到中央的影響很大，

因此五都升格後，如果財劃法不做修正，

很可能造成中央進一步的控管，

這對地方均衡發展是不利的，

財政可能惡化，

更不用說它會不會因此排擠到未升格縣市的需求。

五都之間也會產生誰大誰小，相互競爭的情形。

未來的五都，很多人會升官，例如縣市的主管或一級機關的首長，

如局長，一般是比照簡任十二職等，

直轄市將比照十三職等，也就是說，

升格後的規模，不論是機關數、職等都提高，

比較的效果會更大，當然也會增加人事的支出，

以台北縣而言，是絕對的增加，因為它是單獨升格，

因此五都後的組織，未來必須做到有效能，

這是新市府成立後即將面臨的極大挑戰。

權的部分，

很多法律都明白規定哪些是地方政府的權、

哪些不是，這些都需要重新檢視，

看看哪些權限將歸屬直轄市，比較複雜的權，

是因規模擴大後所謂的影響力問題，

以及升格後從而影響與其他縣市的關聯。

五都中的四都，每個情況不同，

一起升格，牽涉到首都境內快速的平面化，

則五都將一致面臨內部治理問題，

錢要如何花？網絡系統以哪裡為中心？

要不要有次中心？

一堆問題跑出來，都內的發展正義問題會出現，

都內治理面臨空前挑戰，

因此地方首長可以有全權去因應？

或是仍然要聽中央的？

有些權力是不是真的要下放？

這個課題是值得重視的。

最後一個重要問題是法定支出，

當直轄市與當一般縣市，

法定支出的比例是不一樣的，

升格「轉大人」後，要負擔比較大的家計，

將來這些分配，政府都必須重新思考。

就以健保而言，

前一陣子一直在爭執台北市的健保問題，

台北市認為不公平，一直到現在也未有終局的解決，

五都之後，這些問題都會全部出現的。

法定支出如健保、農保、公保，恐怕都面臨要重新去考慮。

問：

原台南縣市存在的財政缺口已經非常嚴重，

改制之後遽增的支出及短少的中央補助款，

並無法在新版財政收支劃分法內有效解決，

大台南財政缺口未來恐將持續擴大，

你如何看待？

葉：

一般會有個假象，認為升格就是好，

以為升格就可以比照台北市，但從現行制度，

有多少權錢人，是必須一起看的，

因為升格也會增加支出，這是必然的，

未來五都形成，對五都的影響，

其實是不一致的，即使法律都一樣；

因此，在既有的制度下，這些都，

它有多少條件，它能得到多少，都必須細算，

有些新的都會比其他的都更困難，

這確實是存在的。

統籌分配稅款的分配牽涉財劃法，

若選後快速修法，

或許會有新的作法，

然這些都充滿著許多變數，

應該說選後大家的頭痛才要開始吧！

很多柴米油鹽醬醋茶的事情，

要開始去面對了。

這些都要以建立合理的制度為首要，

也將影響深遠。

合併升格 擺脫直轄市框架

問：

有關未來的行政區劃問題，

是更大的工程，該如何關照？

葉：

自○五年修憲後，

就有「票票不等值」的問題，

例如宜蘭四十多萬人口只有一席立委，

有些縣二十多萬人也是一席，

因此重新行政區劃時，

政府也應該考慮到這個問題，

使其能夠更合理平均一點，

這些不會動到修憲，

應該做更精細的調整。

今後在既有的縣市進行合併，

是否可能一個縣分割成兩個部分，

再分別合併？

這是更複雜的手術，理論上必須這麼做，

才能達到票票等值，而要做到這個理想的目標，

操作的手法要更細膩，

也需要有更多的共識與妥協，

與先前的規劃。

在這個過程，最怕予人中央是在獨厚誰的感覺，

這會影響大家共同來探討應該如何修改的可能性。

五都只是走到半路，

不是終點，更進一步的合併與升格，

我們一定要認真處理，

同時要擺脫直轄市的框框，

例如，今後將有五個直轄市長去參加行政院會，

難道將來成了十都後還是這樣？

這在全世界的內閣會議是很少出現的，

也彰顯出這個傳統制度的不對，

未來應該面對與處理。

行政區劃 要讓弱者變強

在全球化之下，

我們來談行政區劃該如何劃分？

非常有意義，

有幾個價值必須要呈現，

首先，如何讓都會的實力能彰顯，

它在這個國家的政治、經濟、社會、文化，

甚至國際連結、行銷的角色能發揮，這是很重要的。

其次，我們必須在全球化的過程，

讓很多偏遠的地區變成中心，

例如花蓮、台東，不是一直讓它成為「後山」，

這不是開一條道路給它就解決了這樣的觀念，

應該思考的是我們如何透過好的區劃，

讓它一方面也能夠保有文化特色。

在全球化的脈絡裡面，

我們要彰顯多種價值，

讓強者更強，弱者也變強。

因此，

未來必須要讓一些行政區域也有特殊的地位，

例如離島、花東，可以使其層級很高，

但不一定完全一樣，

才不會讓它因體質不同而受傷，

如此才能讓台灣的多元特色得以維持。